Bizim Mahalli İdareler Gazetesi; Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin gündeminde yer alan tasarıyı konunun uzmanlarına değerlendirdi. Tasarıyı inceleyen uzmanların verdiği bilgiye göre; 3 Kasım 2002 seçimlerinden sonra Adalet ve Kalkınma Partisi’nin TBMM’de çoğunluğu elde ederek tek başına iktidar olması, reform niteliğinde olan ve geçmişten beri tartışılan, çözüm beklenen konularda somut adımlar atılması imkanını da beraberinde getirdi. Kamuda yeniden yapılanma kapsamında hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı

GİRİŞ:

“Kamu yönetiminde yeniden yapılanma” konusu ülkemizde yıllardır tartışılmaktadır. Bu konuda geçmiş yıllarda kapsamlı araştırmalar yapıldığı ve projeler geliştirildiği de bilinmektedir. Bu güne kadar yapılan çalışmalardan da anlaşılacağı üzere kamuda çağın şartlarına uygun olarak yeniden yapılanma ihtiyacı vardır ve bu ihtiyaç günümüzde artarak devam etmektedir. Ülkemiz 1991-2002 dönemini koalisyonlarla geçirmiştir. Genel olarak koalisyon dönemlerinde mali konulardaki zorunlu düzenlemeler dışında reform niteliğinde düzenleme yapılması mümkün olmamaktadır. 3 Kasım 2002 seçimlerinden sonra bir partinin TBMM’de çoğunluğunu elde ederek tek başına iktidar olması, reform niteliğinde olan ve geçmişten beri tartışılan, çözüm beklenen konularda somut adımlar atılması imkanını da beraberinde getirmiştir. 58. T.C. Hükümetinin göreve başlamasıyla birlikte; ülkemizin karşı karşıya kaldığı ekonomik krizler sonrasında, halkımızın yaşadığı ağır ekonomik ve sosyal sorunların hızla aşılması, sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşturulması amacıyla, Hükümet Programıyla da uyumlu olan ve kamuoyuna ana başlıkları itibariyle sunulan Acil Eylem Planının (AEP) uygulamaya konulması Bakanlar Kurulunca kararlaştırılmıştır. Acil Eylem Planı kapsamında; Kamu Yönetimi Reformu, Ekonomik Dönüşüm Programı, Demokratikleşme ve Hukuk Reformu ve Sosyal Politikalar başlıkları altında toplam (205) faaliyet belirlenmiştir. Kamu Yönetimi Reformu Kapsamındaki faaliyetlerden 28’i Merkezi İdare Reformu, 9’u Yerel Yönetimler Reformu, 1’i Devlet Personel Rejimi Reformu, 7’si de Yolsuzlukla Mücadele başlıkları altında tanımlanmıştır. Acil Eylem Planında, Kamu Yönetimi Reformu kapsamında yapılması planlanan faaliyetlerden en önemlisi ve başlangıcı; kamu yönetimine ilişkin temel esasların düzenlenmesi amacıyla bir çerçeve Kanunun çıkartılması olarak belirlenmiştir. Bu amaçla Başbakanlığın koordinatörlüğünde Kamu Yönetimi Temel Kanunu Çalışma Grubu oluşturulmuş ve bu grubun aylar süren çalışmaları sonucunda “KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU” tasarısı hazırlanmış, çeşitli platformlarda tartışılmış, Bakanlar Kurulunda da görüşülerek imzaya açılmış ve 03.11.2003 tarihinde kamuoyuna açıklanmıştır.

Bu çalışma esas itibariyle kamuoyuna açıklamanın yapıldığı 03.12.2003 tarihli metin esas alınarak yapılmıştı. Ancak söz konusu tasarı metni, mevcut haliyle TBMM’ne sevk edilmeden bir süre Başbakanlıkta bekletilmiştir. Kamuoyundaki eleştiri ve öneriler çerçevesinde bazı değişiklikler yapılmış (özellikle milli eğitim konusunda) ve 29.12.2003 tarihinde yeni haliyle TBMM’ne sevk edilmiştir. Bu çalışmada, kamu yönetiminde önemli değişiklikler yapan Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı ayrıntılı olarak değerlendirilmek suretiyle; ilgililerin bilgi edinmesi, henüz kanunlaşmamış olan tasarı üzerinde TBMM Komisyonlarında ve Genel Kurulunda getirilen eleştiriler doğrultusunda düzenleme ve değişiklik yapılmasına vesile olunması, taşrada görev yapan mülki idare amirlerini doğrudan ilgilendiren böylesine önemli bir tasarı konusunda mülki idare amiri olan bir kişinin bakış açısının kamuoyuyla paylaşılması amaçlanmıştır. Aşağıda; öncelikle Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı kısaca ele alınarak içeriği anlatılmış, daha sonra mevcut yapıya göre getirilmek istenen önemli değişikliklere yer verilmiş, son olarak da tasarıda yer alan ve düzeltilmesinde yarar görülen hususlar maddeler halinde sıralanmıştır.

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU (KYTK) TASARISININ İÇERİĞİ:

TASARININ AMACI VE SİSTEMATİĞİ:

Tasarının amacı; “katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemek” olarak belirlenmiştir.

Tasarının sistematiği aşağıdaki şekilde oluşturulmuştur:

Birinci Kısım.......: Kamu Yönetiminin Amaç, İlke ve Görevleri,

İkinci Kısım....... : Bakanlıklar ile Bağlı ve İlgili Kuruluşların Teşkilatlanmasına İlişkin Esas ve Usuller,

Üçüncü Kısım.....: Kamu Yönetiminde Denetim,

Dördüncü Kısım.: Çeşitli ve Geçici Hükümler,

Birinci kısımda; Amaç, Kapsam, Tanımlar ve Temel İlkeler ile Merkezi ve Mahalli İdarelerin Yetki, Görev ve Sorumlulukları başlıkları altında iki bölüm, İkinci Kısımda; Bakanlıklar ile Bağlı ve İlgili Kuruluşların Teşkilatlanması, Danışma Birimlerinin Görev ve Yetkileri, Yardımcı Hizmet Birimlerinin Görev ve Yetkileri başlıkları altında üç bölüm, Dördüncü Kısımda; Çeşitli Hükümler ile Geçici ve Son Hükümler başlığı altında iki bölüm bulunmaktadır. Bu çalışmada değerlendirmeye esas aldığımız taslak toplam (51) maddeden oluşmaktadır.

TASARIYA GÖRE MERKEZİ İDARENİN GÖREV VE YETKİLERİ:

Adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politika, maliye, hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin düzenlemeler yapılması, ulusal ve bölgesel düzeyde her tür plan hazırlanması, program ve projeler geliştirilmesi, milli eğitim, diyanet, sosyal güvenlik, tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlık, ulusal düzeyde yapılması gereken acil durum yönetimi ve sivil savunma, vakıflara yönelik görev ve hizmetler, mahalli idarelere teknik ve mali yardımda bulunma, rehberlik yapma ve eğitim desteği sağlama, kanunlarla münhasıran merkezi idare tarafından yerine getirilmesi öngörülen diğer ulusal ve bölgesel nitelikli görev ve hizmetler merkezi idarenin görev alanı içerisinde sayılmıştır. Mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetlerin mahalli idareler tarafından yürütülmesi öngörülmüştür. Ancak, mahalli idareler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kanunlarla öngörülen idari vesayet yetkisini kullanmak da merkezi yönetimin görevleri arasında sayılmıştır.

TASARIYA GÖRE MERKEZİ İDARENİN TEŞKİLATLANMASI:

Merkezi idarenin; Başbakanlık, Bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar biçiminde teşkilatlanması, Devlet Bakanı sayısının sekiz ile sınırlandırılması, Başbakan yardımcıları ile Devlet Bakanlarının danışma ve büro hizmetlerini yürütecek personele ait kadroların Başbakanlık kadro cetvelinde gösterilmesi öngörülmüştür. Müsteşar yardımcılığı, genel müdür yardımcılığı ve başkan yardımcılığı uygulamasına sınırlama getirilmiş, birim ve personel sayısı dikkate alınarak bakanlıklardan sadece merkez teşkilatı bulunanlar ile müsteşarlık şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç, diğer bakanlıklarda en çok beş müsteşar yardımcılığı; başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç başkan yardımcılığı ve genel müdür yardımcılığı kadrosunun ihdas edilebileceği öngörülmüştür. Bakanlık merkez teşkilatının; ana hizmet birimleri, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimleri olarak oluşturulması öngörülmüştür. Danışma birimleri olarak; Strateji Geliştirme Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği, Yardımcı hizmet birimleri olarak; Özel Kalem Müdürlüğü, İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı, Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı sayılmıştır. Ayrıca her Bakanlıkta Strateji Geliştirme Kurulunun oluşturulması da öngörülmüştür. İlke olarak denetim birimlerine teşkilat yapılanması içinde yer verilmediği görülmektedir. Ancak, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıkları ile bağlı kuruluşların ana hizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturabilecekleri öngörülmüştür. Bakanlık merkez teşkilatının; Müsteşarlık, Genel Müdürlük (Başkanlık, Daire Başkanlığı), Müdürlük şeklinde, Müsteşarlık şeklindeki bağlı kuruluşların; Müsteşarlık, Genel Müdürlük (Daire Başkanlığı), Müdürlük şeklinde, Başkanlık şeklindeki bağlı kuruluşların; Başkanlık, Daire Başkanlığı, Müdürlük şeklinde, Genel Müdürlük şeklindeki bağlı kuruluşların; Genel Müdürlük, Daire Başkanlığı, Müdürlük şeklinde, Bakanlık taşra teşkilatındaki il kuruluşlarının; Vali, İl Müdürlüğü, Şube Müdürlüğü şeklinde, taşra teşkilatı ilçe kuruluşlarının; Kaymakam, İlçe Müdürlüğü, ihtiyaç duyulan ilçelerde şube müdürlüğü şeklinde hiyerarşik kademeye tabi olması öngörülmüştür. Dışişleri Bakanlığı, MGK Genel Sekreterliği, MİT Müsteşarlığı ile ilişkili kuruluşlar (Üst Kurullar) burada öngörülen hiyerarşik kademe ve unvanlara ilişkin hükümlerden istisna tutulmuştur.

TASARIYA GÖRE KAMU KURUM VE KURULUŞLARININ DENETİMİ:

Kamu kurum ve kuruluşlarında iç ve dış denetim yapılması öngörülmüş, iç denetimin; hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla, dış denetimin ise; kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesi amacıyla yapılması öngörülmüştür. İç denetimin kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılması, dış denetimin de Sayıştay tarafından yapılması veya belirlenecek usullere göre yaptırılması öngörülmüştür. Tasarıda denetimle ilgili olarak yeni açılımlar yapıldığını da görmek mümkündür. Vatandaşın bilgi edinme hakkıyla ilgili düzenleme ve mahalli idareler halk denetçisi seçimine ilişkin getirilen düzenlemeler bu kapsamda değerlendirilebilecek yeniliklerdir.

TASARIYA GÖRE İNSAN KAYNAKLARI (PERSONEL DÜZENLEMELERİ):

Kamu hizmetlerinin; memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülmesi, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin işe alınmaları ve görevde yükselmelerinin ehliyete dayalı seçme sınavı ve liyakat esasına göre yapılması, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin performans ölçülerine göre değerlendirilmesi ve ödüllendirilmesi öngörülmektedir. Hükümetin görevi sona erdiğinde, müsteşarlar ile başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimiyle gelenler dışındaki başkan veya genel müdürlerin görevlerinin kendiliğinden sona ermesine ilişkin düzenleme de yapılmıştır. Bakanlıklarda bakanın, il özel idarelerinde valinin, belediyelerde belediye başkanının talebi, ilgilinin ve kurumunun uygun görüşü alınmak kaydıyla merkezi idare personelinden memur statüsünde olanların mahalli idarelerin yönetici kadrolarında veya bakanlıklarda geçici olarak görevlendirilebilecekleri, bu personelin kendi kurumundan izinli sayılacağı ve asıl kadrosuyla ilgisinin devam edeceği, bu şekilde görevlendirilenlerin mali ve sosyal haklarını görevlendirildikleri kurumlarından alabilecekleri gibi, kadrolarının bulunduğu kurumlardan da alabilecekleri hususlarına ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.

TASARIYA GÖRE MAHALLİ İDARELERE DEVREDİLECEK GÖREV VE YETKİLER:

Kanun yürürlüğe girdiğinde, Bakanlar Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre; Sağlık Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın taşra teşkilatının görev ve yetkileri ile taşradaki taşınır ve taşınmaz mallarının, alacak ve borçlarının, bütçe ödeneklerinin, kadro ve personelinin il özel idarelerine, belediyelere ve kısmen de üniversitelere devredilmesi öngörülmektedir. Milli Eğitim Bakanlığı dışındaki diğer bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşlarının elinde bulunan meslek okullarının 2003/2004 eğitim öğretim yılı sonuna kadar Milli Eğitim Bakanlığına devredilmesi, Sağlık Bakanlığını ilgilendirenler dışındaki devir işlemlerinin en geç bir yıl içerisinde gerçekleştirilmesi, Sağlık Bakanlığında kadrolar dışındaki unsurlarının da en geç bir yıl içinde devredilmesi, kadroların ve bunlara ilişkin görev ve yetkilerin ise beş yıl içinde kademeli olarak devredilmesi öngörülmüştür. Ayrıca Yüksek Denetleme Kurulu da personeli, araç, gereç, taşınır ve taşınmaz malları ve bütçesiyle birlikte Sayıştay’a devredilmektedir.

TASARIDAKİ DİĞER HUSUSLAR

Bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarından hangilerinin hangi ülkelerde yurtdışı hizmeti sunacağının Bakanlar Kurulunca üç ay içinde belirlenmesi, bu kanun kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş ve görevlerine ilişkin kanun, kanun hükmünde kararname ve diğer mevzuatlarında bu kanunda belirtilen ilkeler doğrultusunda gerekli değişikliklerin bir yıl içinde yapılması öngörülmüştür.

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI İLE MEVCUT DURUMUN KARŞILAŞTIRILMASI

Kamu Yönetimi Temel Kanunu (KYTK) tasarısının içeriğine yukarıdaki bölümde kısaca değinilmiştir. Bu tasarının getirdiği düzenlemelerin ne derece reform olduğunun anlaşılması için halen geçerli olan sistemle mukayese edilmesi ve bu şekilde belli sonuçlara ulaşılması mümkündür. Bu bölümde KYTK tasarısının getirdiği dikkate değer yeniliklere maddeler halinde yer verilecek ve gereken yerlerde de mevcut yapıya değinilecektir.

1. KYTK tasarısında; kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkeleri belirlenmiş, bu ilkeler içerisinde özellikle; çağdaş yönetim anlayışı, şeffaflık, katılımcılık, insan hak ve özgürlükleri, sivil toplum örgütleriyle işbirliği, halkın bilgi edinme hakkını kullanması, bilgi teknolojilerinden yararlanma gibi hususlar üzerinde durulmuştur. Bu ilkelerden bazıları Anayasamızda ve çeşitli hukuki metinlerde de yer almaktadır. Ancak kamu yönetimine ilişkin çerçeve kanun tasarısında topluca ve bir arada ifade edilmesinin önemli olduğu değerlendirilmektedir.

2. KYTK tasarısında; merkezi idarenin genel yetkileri ile yürüteceği görev ve hizmetler ayrı ayrı sayılmıştır. Merkezi idarenin yürüteceği görev ve hizmetlerin sınırlarının belirlenmiş olmasının önemli bir yenilik olduğu değerlendirilmektedir. Bu sayılanlar dışındaki görev ve hizmetler de mahalli idarelere bırakılmıştır. Dolayısıyla mahalli idarelerin yürüteceği hizmetler için sınırlandırıcı bir belirleme yapılmasından kaçınılmış, görev ve yetki alanı olabildiğince geniş tutulmuştur.

3. KYTK tasarısındaki en geniş kapsamlı düzenlemeler merkezi idarenin teşkilatlanmasına ayrılmıştır. Bu kısımda; Bakanlar Kurulu, Başbakan, Başbakan Yardımcıları ve Devlet Bakanları, Müsteşarlar, bakanlık merkez teşkilatının yapısı ve görevleri, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların tanım ve kapsamları, teşkilatlanmadaki hiyerarşik kademeler ve unvanlar ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bilindiği gibi, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bunlara bağlı ve ilgili kuruluşların teşkilat yapıları 3046 Sayılı “Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun” ile düzenlenmiştir. 3046 Sayılı Kanunda, Devlet Bakanlarının sayısı ile ilgili olarak yirmi üst sınırı getirilmişken, KYTK tasarısında üst sınır sekiz olarak belirlenmiştir. 3046 Sayılı Kanunda Bakanlık merkez teşkilatları; ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri, yardımcı hizmet birimleri olarak tasnife tabi tutulmuşken, KYTK tasarısında “danışma ve denetim birimleri” ifadesindeki “denetim” kelimesi çıkarılmış ve sadece “danışma” olarak tanımlanmış, denetim birimleri teşkilat yapıları içinde sayılmamıştır. 3046 Sayılı Kanunda tanımlanan; Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu’nun adı Strateji Geliştirme Başkanlığı olarak isimlendirilmiş, Personel Genel Müdürlüğü veya Başkanlığı ile Eğitim Daire Başkanlıkları birleştirilerek İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı olarak isimlendirilmiş, İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı da Sivil Savunmayı da kapsayacak şekilde Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı olarak isimlendirilmiştir. 3046 Sayılı Kanunda Bakanlık Merkez teşkilatında yer alan “Şube Müdürlüğü”, KYTK tasarısında “Müdürlük” olarak, isimlendirilmiş, “Şeflik” unvanına ise yer verilmemiştir. 3046 Sayılı Kanunda bağlı ve ilgili kuruluşların Genel Müdürlük olarak yapılandırılması esası benimsenmiş, KYTK tasarısında ise, bağlı kuruluşların Müsteşarlık, Başkanlık ve Genel Müdürlük olarak üç şekilde de teşkilatlanabileceğine ilişkin düzenleme yapılmıştır. Aslında fiili durum da bu yeni düzenlemeye uygundur. 3046 Sayılı Kanunda; Bakanlık Müşavirlerinin sayısı otuz ile sınırlandırılmışken, KYTK tasarısında bu sayı yirmi ile sınırlandırılmıştır. 3046 Sayılı Kanunda Döner Sermaye İşletmeleriyle ilgili genel düzenleme yer almasına rağmen, yeni düzenlemede bu konuda hüküm yer almamaktadır. 3046 Sayılı Kanunda yurtdışı teşkilatına ilişkin işlemlerin “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Yurt Dışı Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” hükümlerine göre yürütüleceği düzenlenmişken, KYTK tasarısında; Dışişleri Bakanlığı ve Türk İşbirliği Kalkınma Ajansı Başkanlığı (TİKA) dışındaki bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı teşkilatı kuramayacakları, yurt dışı teşkilatı kuramayan bu bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşlarının hangi ülkelerde yurtdışı hizmeti sunacağının Bakanlar Kurulu tarafından belirleneceği, bu hizmetlerin ilgili kurum ve kuruluşların personelinin Dışişleri Bakanlığı kadrolarında belirli süreli olarak görevlendirilmesi suretiyle yürütüleceği, bu kadrolara Dışişleri Bakanlığı elemanlarının atanamayacağı şeklinde düzenleme yapılmıştır. Son yıllarda sayıları artan, idari ve mali özerkliğe sahip üst kurullarla ilgili olarak 3046 Sayılı Kanunda herhangi bir düzenleme yer almazken, KYTK tasarısında “İlişkili Kuruluşlar” başlığı altında düzenleme yapılmış, bu kuruluşların ilişkili olacağı bakanlığın kendi kuruluş kanunlarında gösterileceği esası getirilmiştir.

4. KYTK tasarısı ile getirilen en önemli yeniliklerden bir tanesi de kamu yönetiminin denetimi konusundadır. Yeni sisteme göre bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının ve mahalli idarelerin dış denetimleri tamamen Sayıştay’a, iç denetimleri ise kurum ve kuruluşların üst amirlerinin insiyatifine bırakılmıştır. Ayrıca belirlenecek usul ve esaslara göre özel denetim için de açık kapı bırakılmıştır. Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarında halen mevcut olan Teftiş Kurulları, Kontrolörler Kurulları ve buralarda görev yapan müfettiş ve kontrolörlerle ilgili herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Ancak, KYTK tasarısının teşkilatlanmayla ilgili bölümünde bazı bakanlıkların ve bağlı kuruluşların ana hizmet birimi kapsamında “rehberlik ve denetim” birimi kurabilmelerine imkan tanınmıştır. KYTK tasarısında denetimle ilgili kısımda, bilgi edinme hakkı ve saydamlık sağlanmasına ilişkin düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Konuyla ilgili olarak Adalet Bakanlığı tarafından hazırlanan “Bilgi Edinme Hakkı Kanunu” 24.10.2003 gün ve 25269 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış ve yayım tarihinden itibaren altı ayın sonunda yürürlüğe girmesi hükmü getirilmiştir. KYTK tasarısında denetim kısmında Türk Kamu Yönetimi Sistemine getirilen en önemli yeniliklerden bir tanesinin de “Ombudsmanlık” olarak tanımlanabilecek “Mahalli İdareler Halk Denetçisi” seçiminin yapılmasına ilişkin düzenlemedir.

5. 3046 Sayılı Kanunda yöneticilerin sorumluluğu tanımlanırken, ilgililerin “bir üst kademeye” karşı sorumlu olacakları belirlenmişken, KYTK tasarısında “üst kademelere” karşı sorumluluk esası getirilmiştir. 3046 Sayılı Kanunda “Yetki Devri” düzenlenirken; “...Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz” hükmü getirilmişken, KYTK tasarısında “Yetki Devri” başlığı altında bu ifadeye yer verilmediği görülmektedir.

6. KYTK tasarısında; kamu hizmetlerinin; memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülebileceği belirtilmiştir. Buradaki “diğer kamu görevlileri” tanımlanırken kullanılan “tam zamanlı veya kısmi zamanlı” ifadesi ilk defa bu tasarıda kullanılan tanımlamalardır. Bilindiği gibi Anayasamızın 128. maddesinde; “...kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülür” denilmektedir. Bu çerçevede 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. maddesinde; “Kamu hizmetleri memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür” denilmiş, 5. maddesinde de; “Bu Kanuna tabi kurumlar 4. maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar” düzenlemesi yer almaktadır.

7. 3046 Sayılı Kanunda, kamu kurum ve kuruluşlarındaki personelin bakanlıklarda görevlendirilmesi başlığı altında, bakanlıkların kendisine bağlı ve ilgili kuruluşlarda çalışan personelinin uzmanlık gerektiren belli konularda geçici olarak süre ve çalışma konusu belirtilmek şartıyla ve Bakanın onayı ile bakanlık merkez teşkilatında altı ayı geçmemek üzere görevlendirmesine ilişkin düzenleme yer almaktadır. KYTK tasarısında ise konu daha geniş bir çerçevede ele alınmış, Bakanlıklarda bakanın, il özel idarelerinde valinin, belediyelerde belediye başkanının talebi, ilgilinin ve kurumunun uygun görmesi halinde merkezi idare personelinden memur statüsünde olanların bakanlıklarda ve mahalli idarelerde yönetici kadrolarında geçici olarak görevlendirilmesine imkan sağlanmaktadır.

8. KYTK tasarısının getirdiği en önemli yenilik ve düzenleme kuşkusuz ki bazı bakanlıkların ve genel müdürlüklerin taşra teşkilatının görev ve yetkileri ile, arsa, arazi, bina, araç, gereç, personel, bütçe ödenekleri, borç ve alacaklarının mahalli idarelere, üniversitelere ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına devredilmesidir. Bu düzenlemeyle toplam (15) adet olan icracı bakanlıkların (9) tanesinin taşra teşkilatı kuramayacakları sonucu ortaya çıkmaktadır. Bu tanımlamaya göre; Adalet Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı dışındaki Bakanlıkların taşra teşkilatı kurmaları mümkün değildir.

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISINA YÖNELİK ELEŞTİRİ VE ÖNERİLER:

Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı (KYTK) kuşkusuz ki iyi niyetlerle ve mevcut problemlerin çözümünü sağlamaya yönelik olarak hazırlanmış, bu hazırlığı yapanlar mümkün olduğunca kusursuz olması için büyük çaba harcamışlardır. Ancak reform niteliğindeki bu tür düzenlemelerin, konuyu değerlendiren kişilerin bakış açılarına göre eleştirilecek yönleri mutlaka olacaktır. Yapılan ve yapılacak olan eleştirilerin bu tasarıyı toptan reddetmeye yönelik genel değerlendirmeler çerçevesinde olmaması gerektiği muhakkaktır. Eleştiri yapmaktan amaç, böylesine önemli bir yasal düzenlemenin yeterince tartışılması suretiyle genel bir konsensüsle çıkmasını sağlamak, çıktıktan sonra da uygulamada sıkça sorun oluşturması muhtemel hükümler nedeniyle kısa sürede değişiklik yapılması riskini ortadan kaldırmaktır.

Aşağıda KYTK tasarısına yönelik tespit edilen eksiklikler ve eleştiriler ile çözüm önerileri madde sırasına göre yapılacaktır.

1. Taslağın 3. maddesindeki “Tanımlar” başlığı altında (b) fıkrasında mahalli idareler sayılırken; il özel idaresi, belediye ve köyün sayıldığı, ancak “mahalli idare birliklerine” yer verilmediği görülmektedir. Tasarıda birliklerle ilgili tek düzenleme; “Köyler ile köylerin kendi aralarında kurdukları birlikler, mülki idare amirleri eliyle denetlenir” ifadesidir.

Anayasamızın 127. maddesinin son fıkrasında mahalli idarelerin kendi aralarında birlik oluşturmalarına ilişkin esaslar düzenlenmiş ve “Bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” denilmek suretiyle, birlikler de bir tür “idare” olarak tanımlanmıştır.

İl Özel İdaresi, Belediye ve Köylerin kendi aralarında veya birbirleri ile ortaklaşa olarak kurdukları, anayasal ve yasal dayanakları bulunan binlerce mahalli idare birliği vardır. Bu birliklerin birçoğunun kullandığı mali kaynak küçümsenmeyecek miktarlardadır. Ayrıca mahalli idareler reformu kapsamında yapılan çalışmalarda da köyler arasında kurulan birlikler için güçlendirici yeni düzenlemeler yapılması öngörülmektedir. Bu birlikleri mahalli idareler oluşturduğu için İl Özel İdaresi, belediye ve köyler dışında ayrı bir mahalli idare birimi olarak değerlendirmek gerekmektedir. Çünkü birliklerin başkanı, meclisi, encümeni, teşkilatı, personeli, bütçesi, denetimi kendisini oluşturan mahalli idarelerden ayrıdır ve ayrı bir tüzel kişilik söz konusudur.

Mahalli idare birliklerinin de bir tür mahalli idare olduğu dikkate alınarak, bu kapsamda tasarıda yer almasının yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

2. Tasarının 7. maddesinin (k) fıkrasında merkezi idare tarafından yürütülecek görev ve hizmetler arasında aşağıdaki ifade yer almaktadır; “Kanunlarla münhasıran merkezi idare tarafından yerine getirilmesi öngörülen ulusal nitelikli veya birden çok ili kapsayan diğer görev ve hizmetler” Bu kapsamda genel nitelikli ve yoruma açık bir düzenlemenin merkezi idarenin yürüteceği görev ve hizmetler arasında sayılmasının, ciddi bir reform niteliğindeki kanun tasarısının ana esprisine uymadığı, bu tasarının hazırlanmasının en önemli amacının günümüzde mahalli nitelikli pek çok kamu hizmetinin kanuni düzenlemelerle merkezi idarenin kontrolüne alınmış olması sorununun çözümünü sağlamaya yönelik olduğu, merkezi idare ve mahalli idarelerin görev yetki ve sorumluluklarının yeterince ayrıntılı ve anlaşılabilir şekilde düzenlenemediği şüphesi doğuracak olan bu muğlak fıkranın taslaktan çıkarılmasının yararlı olacağı değerlendirilmektedir. Bu nedenlerle 7. maddenin (k) fıkrasının taslaktan çıkarılması veya aşağıdaki şekilde değiştirilmesi önerilmektedir; “Bu Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra kamu hizmeti anlayışında meydana gelebilecek değişiklikler ve gelişmeler sonucu ortaya çıkan ve merkezi idare ve mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmamış olan ulusal ve bölgesel nitelikli görev ve hizmetler.”

3. Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkileri düzenleyen 9. maddenin beşinci bendi aşağıdaki şekildedir; “Mahalli idareler, yatırımlarını, yetkili organlarının kararıyla ve bedeli mukabilinde başka mahalli idarelere veya merkezi idare kuruluşlarına yaptırabilir. Mahalli idareler, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde ortak yatırım yapabilir.” Tasarının; kamu hizmetlerinin gördürülmesi başlıklı 11. maddesinde de; merkezi idare ve mahalli idarelerin bazı kamu hizmetlerini üniversitelere, noterlere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzman